Il tenente colonnello dell’esercito americano Walter “Rick” Landgraf è un capo degli impegni strategici e internazionali al Pentagono e membro del programma Eurasia presso il Foreign Policy Research Institute, un think tank con sede a Filadelfia.
Ha prestato servizio in tournée di combattimento in Afghanistan e Iraq, oltre a prestare servizio presso il quartier generale della NATO a Bruxelles, nel Regno Unito e in Georgia.
In vista del vertice NATO di Vilnius dell’11-12 luglio, il servizio georgiano di RFE/RL ha chiesto a Landgraf dei percorsi disgiunti dell’Ucraina e della Georgia dal vertice di Bucarest nel 2008 , la necessità di una “vera conversazione” sull’articolo “tutto per uno” della NATO, e se il semplice voler essere nella NATO lo renda una buona idea per l’alleanza.
I commenti e le opinioni espresse in questa intervista sono opinioni personali di Landgraf e non intendono riflettere le posizioni dell’esercito o del dipartimento della difesa degli Stati Uniti.
Cosa ci si può aspettare, realisticamente, dal vertice di Vilnius, per Ucraina e Georgia? O questo tandem è stato disaccoppiato per sempre?
Walter “Rick” Landgraf: Nel corso degli anni, Ucraina e Georgia, in un certo senso, hanno condiviso lo stesso destino. Per certi versi le loro situazioni sono molto simili. La Russia ha, in una certa misura, invaso entrambi i paesi per impedire la loro probabile adesione all’alleanza. Quindi questi sono paesi che hanno circostanze geopolitiche simili per cui i governi centrali non controllano tutto il territorio all’interno del confine riconosciuto a livello internazionale. E questi sono anche paesi in cui apparentemente i loro governi vogliono integrarsi con l’Occidente [e] unirsi alle istituzioni occidentali, vale a dire l’UE e la NATO.
Ora, in pratica, so che in entrambi i casi c’è stato qualche regresso democratico, in particolare con la Georgia negli ultimi due anni. E, per il caso della Georgia, ciò non giova alla Georgia, se intende aderire alla NATO o all’UE. Penso che il caso dell’Ucraina sia diverso, ovviamente, a causa della portata della guerra e degli effetti devastanti della guerra. Quindi penso che l’Occidente possa più facilmente sostenere l’Ucraina, giustamente. Ma penso che alla fine entrambi i loro destini siano legati a causa di Bucarest e perché entrambi vogliono unirsi all’Occidente, integrarsi con l’Occidente.
Cosa possono aspettarsi realisticamente da questo vertice?
Landgraf: Penso realisticamente che quello che ci si può aspettare è che la NATO riconfermerà la decisione di Bucarest e dirà che entrambi i paesi hanno tutti gli strumenti pratici per prepararsi a un’eventuale adesione. E la NATO probabilmente dirà anche che il Membership Action Plan (MAP) è il prossimo passo nel processo per entrambi i paesi.
Ora, in realtà, entrambi i paesi dispongono già di tutto ciò che un piano d’azione per l’adesione può offrire. E da un punto di vista militare, penso che l’esercito ucraino nell’ultimo anno e mezzo dall’inizio dell’invasione [su vasta scala] abbia mostrato un’incredibile capacità di modernizzazione, adattamento, miglioramento e potenziamento della sua interoperabilità con le forze della NATO. Ha dovuto farlo perché da questo dipende il destino del paese.
Da parte della Georgia, penso che il ritmo e l’intensità della modernizzazione delle sue forze armate in Georgia siano rallentati parecchio. In un certo senso, forse è stato un po’ svuotato. Quindi penso che il ritmo sia leggermente diverso lì.
Mi aspetto che la NATO si impegni a Bucarest al vertice. Ma per quanto riguarda l’azione pratica e concreta sul campo, non mi aspetto molto di più di quello che già sta accadendo al di fuori del costrutto NATO per quanto riguarda l’Ucraina.
Capisco. Quindi, sostanzialmente, sarebbe una Bucarest 2.0?
Landgraf: Beh, non so se possiamo chiamarlo 2.0 a questo punto; potrebbe essere più simile a 15.0. Perché negli ultimi 15 anni, ogni singolo vertice che la NATO ha avuto, la NATO ha ribadito l’impegno a Bucarest. Ora, soprattutto per la Georgia, perché il governo georgiano non ha mai ufficialmente rinunciato alla sua intenzione di aderire alla NATO… a differenza dell’Ucraina, quando il governo [ex presidente Viktor] Yanukovich dichiarò la neutralità militare per un periodo di circa 3 anni e mezzo o quattro . E torniamo alle dichiarazioni del vertice: una volta che ciò è accaduto, una volta che il governo Yanukovich lo ha fatto, non si è più parlato di Bucarest nel contesto dell’Ucraina per diversi anni. Dimostra che ciò che veramente guida questo processo di allargamento è, c’è bisogno di un interesse concertato da parte dei paesi che vogliono aderire all’alleanza.
Mettiamoci d’accordo su “Bucarest 1.5”. E sono sicuro che sia conveniente per la NATO, ma sembra crescere il consenso degli esperti sul fatto che Bucarest 1.0 sia stato un errore. Quindi quanto ha senso strategicamente continuare su questa strada?
Landgraf: Ha senso dal punto di vista della NATO, dello spirito e della spinta dietro l’articolo 10 della Carta della NATO, che è la politica della porta aperta, che afferma che qualsiasi democrazia europea che soddisfi gli standard della NATO, sia politicamente che militare , che possono contribuire alla sicurezza complessiva della regione euro-atlantica, possono aderire all’alleanza. Quindi, per molti versi, Bucarest non è solo un segnale per la Georgia e l’Ucraina; è anche un segnale per altri paesi che un giorno potrebbero voler aderire all’alleanza. Così strategicamente, per il bene della NATO, ripetere Bucarest mostra anche potenziali membri e potenziali sfidanti e oppositori che la NATO è seria nel mantenere i suoi impegni ed è seria nel mantenerli in futuro.
Sono d’accordo con te, penso che il consenso ora – molti osservatori diranno che Bucarest 1.0 è stato un errore. È stato un errore, perché ha esercitato un’enorme pressione su Georgia e Ucraina e le ha esposte alla coercizione russa. Abbiamo visto questo gioco fuori. Questa è stata la prima volta che la NATO ha detto esplicitamente che due paesi avrebbero aderito all’alleanza, ma non ha dato a quei due paesi un percorso per farlo. A quel tempo, era un compromesso quello che gli alleati della NATO fecero per elaborare questa dichiarazione di Bucarest, dicendo che “Siamo d’accordo in linea di principio che dovrebbero diventare membri, tuttavia, ciò su cui non siamo d’accordo è quando ciò accadrà”. E questa consapevolezza è direttamente collegata al Piano d’azione per l’adesione.
Potrebbe avere senso per la NATO, ma non crea anche un limbo di attesa, in cui questi paesi sono tenuti davanti alla porta aperta all’infinito? E che tipo di messaggio invia ad altri paesi che potrebbero voler aderire?
Landgraf: Penso che ci siano due modi per guardare al messaggio dell’adesione della Finlandia. Uno, come dice la NATO, ogni paese sarà giudicato in base ai propri meriti. Le circostanze geopolitiche relative all’adesione della Finlandia sono diverse da quelle della Georgia o dell’Ucraina. Penso che la cosa più importante che risalta negli allargamenti di entrambe le organizzazioni è che la Finlandia è già membro dell’UE ed è stato membro dell’UE per molto tempo. Quindi nessuno mette seriamente in dubbio la buona fede della Finlandia per entrare saldamente a far parte dell’alleanza euro-atlantica, perché è già un membro dell’UE.
La Finlandia è il primo paese dalla fine della Guerra Fredda ad aver aderito prima all’UE e poi alla NATO. Fino ad ora, era stato il contrario – i paesi hanno aderito alla NATO e poi all’UE – perché la comprensione convenzionale è che la barriera all’adesione alla NATO è molto più bassa di quella all’adesione all’UE. E la NATO in pratica è stata una sorta di trampolino di lancio verso l’adesione all’UE. Probabilmente il miglior esempio di ciò sono stati gli Stati baltici.
Ma penso che alla fine per questi paesi che stanno passando dal comunismo ai sistemi democratici, ciò di cui si preoccupano di più è la sicurezza. E questo è ciò che porta paesi come gli stati baltici, che sono esposti e hanno questa storia con la Russia da molti anni e l’Unione Sovietica, a cercare prima garanzie di sicurezza — per fornire un elemento di copertura, in modo che i loro paesi possano democratizzarsi completamente , passare completamente alle economie basate sul mercato per fornire quella copertura, quell’ombrello di sicurezza, in modo che queste transizioni possano aver luogo. Penso che da un lato la Finlandia sia un caso che è stato giudicato in base ai propri meriti. E la NATO è stata chiara nel dire che i casi dovrebbero essere giudicati in base ai loro meriti per molti anni.
Ora, d’altra parte, hai ragione, la Georgia e l’Ucraina sono state in questa sala d’attesa per molti anni senza un MAP, e la NATO ha detto a entrambi i paesi che il MAP è il passo successivo. E poi se venite dall’Ucraina e dalla Georgia, dite: “Ehi, aspetta un minuto: la Finlandia si è appena unita senza MAP ed è quasi arrivata in prima fila, davanti a noi”.
Non solo. Inoltre, parallelamente, la NATO ha detto sia a Kyiv che alla Georgia che hanno tutti i mezzi pratici disponibili per diventarne membri. “Se disponiamo di tutti gli strumenti pratici, perché abbiamo bisogno di un MAP? [Potremmo unirci] proprio come la Finlandia”.
Landgraf: Questo è il paradosso. La NATO ha evitato per molti anni e in qualche modo ha spinto il barattolo lungo la strada con la decisione MAP dando sia alla Georgia che all’Ucraina varie altre cose: il sostanzioso pacchetto NATO-Georgia per la Georgia; la contropartita per l’Ucraina è un pacchetto di assistenza completo; anche cose come etichettare ogni paese come “partner con maggiori opportunità”. Questi sono tutti quelli che io chiamo premi di consolazione per cercare di rafforzare l’integrazione della Georgia e dell’Ucraina e per fornire un senso di slancio in avanti. Perché il fatto è che gli alleati non riescono ancora a concordare se i due paesi debbano o meno ricevere MAP.
Abbiamo visto una dichiarazione che equivaleva alla NATO che chiedeva all’Ucraina ulteriori riforme a Vilnius prima della discussione su una chiara road map. È una scusa? E se lo è, volerà per gli ucraini?
Landgraf: Penso che ciò che fa sia fornire alla NATO una comoda giustificazione per ritardare il processo. Per il bene dell’Ucraina, da parte sua, ovviamente, è molto difficile attuare, attuare e interiorizzare questo tipo di riforme mentre è in corso una guerra attiva. [Nell’appartenenza alla NATO, gli standard sono sempre stati su due fronti; ci sono gli standard militari e ci sono gli standard politici. E queste pratiche e questi standard che i paesi dovrebbero interiorizzare e implementare nei loro processi nazionali, questi possono essere presentati come standard oggettivi…
O come doppi standard?
Landgraf: In definitiva, c’è una misura di soggettività rispetto agli standard. Perché, in alcuni casi, possono dire: “Questo paese soddisfa gli standard [e] quel paese no”. Ma in pratica, le circostanze geopolitiche dell’aspirante stato contano, contano moltissimo. Non ci sono casi come quelli della Georgia e dell’Ucraina che [meglio] lo dimostrino…
Chi ha la superiorità morale qui?
Landgraf: Penso che questo risalga alla domanda su Bucarest e su come sia stato un errore. Se sei un membro di un club e dici a qualcuno che vuole entrare nel club che “Diventerai un membro di questo club se fai X, Y e Z”, e poi le circostanze cambiano — beh, sul da un lato, Georgia e Ucraina dicono: “Ehi, abbiamo fatto X, Y e Z. Dov’è la nostra tessera associativa?” E poi, d’altra parte, la NATO può dire: “Bene, la situazione è cambiata”. Che ha.
In parte per quello che ha fatto la NATO. Si potrebbe sostenere che sia cambiato a causa della posizione passiva della NATO sulla questione?
Landgraf: Sì, beh, sì. Voglio dire, sono d’accordo. Penso che il nocciolo della questione sia che abbiamo questa struttura, questa struttura, in cui si tratta di appartenenza o meno. E non so se ci sia forza dietro questo, ma la vera conversazione che deve avvenire a porte chiuse è: se questi paesi vogliono aderire alla NATO, allora cosa succede per quanto riguarda l’articolo 5 e a quale territorio si applica l’articolo 5? ? Questa è la questione più importante. Perché in definitiva la spina dorsale della NATO è l’articolo 5, e senza l’articolo 5 e mantenendo l’integrità dell’articolo 5 che tutti gli alleati seguiranno in questo impegno di mutua difesa, non c’è alleanza.
E a Bruxelles non c’è fretta di affrontare questa questione.
Langravio: Esatto.
Abbiamo anche menzionato il fatto che le ambizioni NATO della Georgia sono indebolite dal corso filo-russo percepito o reale del suo governo… e non essendo così fervente come il precedente governo e mezzi passi. Lungi da me difenderli. Ma lasciatemi chiedere questo: è questo l’unico danno per la Georgia nel suo cammino verso la NATO? Se è così, perché Bruxelles non dice: “Puoi unirti, ma non sotto questo governo”?
Landgraf: Penso che sia un fattore che contribuisce. Non credo sia l’unico fattore. Diciamo che il governo della Georgia è stato estremamente — percepito o reale — filo-occidentale, molto, molto assertivo su questo. Ciò non affronta ancora lo status dell’Abkhazia e dell’Ossezia meridionale. Finché ci sono divisioni territoriali, penso che questo sia il fattore prevalente.
Ora, certamente l’attuale posizione del governo georgiano non aiuta minimamente il caso della Georgia. Ma togliamo questo dall’equazione, l’orientamento geopolitico dell’attuale governo. Hai ancora i territori separatisti e come la Georgia potrebbe aderire alla NATO come membro a pieno titolo con o senza quei territori. Questa è la questione più importante nel caso della Georgia.
Questo vale anche per l’Ucraina, con la guerra in corso, e Kiev che non ha il pieno controllo dei suoi confini internazionalmente riconosciuti. E qui ci avviciniamo a un paradosso, non è vero, perché la NATO non è disposta a far accettare quei due paesi a meno che la questione della disputa territoriale non sia risolta? E d’altra parte, questi due paesi non hanno alcuna volontà di rinunciare a quei territori e aderire alla NATO senza di essi.
Landgraf: Esatto. Quale governo georgiano sarebbe sopravvissuto dopo aver detto: “Rinunciamo all’Abkhazia e all’Ossezia del Sud, quindi ora uniamoci alla NATO”. Non credo che il governo georgiano, chiunque lo controlli, sopravviverà il giorno seguente.
E sia Tbilisi che Kyiv vogliono aderire alla NATO, almeno in parte, in modo da poter vedere i confini territoriali, in futuro, restaurati e in pace?
Landgraf: Sì. E penso che i georgiani usino il precedente dell’adesione della Germania Ovest alla NATO. Penso che, ancora una volta, le circostanze politiche siano molto diverse. Non siamo più in un sistema bipolare, dove ci sono due superpotenze e le superpotenze si contendono l’influenza sui paesi che stanno nel mezzo. Ora siamo in un sistema più caotico, un sistema più multipolare. E penso rigorosamente dal punto di vista della sicurezza della NATO e dal punto di vista militare, solo perché la Georgia e l’Ucraina vogliono aderire alla NATO non significa necessariamente che sia una buona idea… Questo è l’elefante nella stanza.
C’è un altro dibattito sull’essere una risorsa di sicurezza contro l’essere una passività di sicurezza. Quando si tratta di Ucraina e Georgia, a che punto sono questi due paesi?
Landgraf: Penso che, da un lato, ci sia questo argomento sulla difendibilità. Questo è lo stesso argomento che caratterizza il dibattito sull’adesione degli stati baltici – che questi paesi erano indifendibili dall’invasione russa. Penso che quando gli Stati baltici si unirono nel 2004, il rapporto tra l’Occidente e la Russia fosse molto diverso; Non era così scostante come lo è adesso. A quel punto, c’era ancora l’aspirazione che l’Occidente potesse integrare con successo la Russia in un modo o nell’altro, o almeno tentare di portare la Russia nell’ovile.
Ora, penso che al tempo del 2007 e del 2008 le cose fossero cambiate parecchio, e penso che ci sia stata una crisi geopolitica che si è creata con l’invasione russa [dei territori separatisti della Georgia dell’Abkhazia e dell’Ossezia del Sud nel] 2008. E lì è stata una breve tregua durante il cosiddetto “ripristino”, e poi quel ripristino non ha risolto alcun tipo di problemi strutturali nel sistema in cui, da un lato, la NATO è l’attore dominante nell’architettura di sicurezza europea e vuole per stabilire le regole, e la Russia non vuole accettare questo tipo di status di partner minore in Europa. E ha colpito il sistema, e l’abbiamo visto svolgersi nel 2014, e l’abbiamo visto svolgersi un anno e mezzo fa nell’invasione su vasta scala.
Quindi questo argomento di difendibilità si applica alla Georgia e all’Ucraina, a causa delle loro situazioni fisiche e della loro condivisione di questi lunghi confini con la Russia. Voglio dire, si guarda alla storia dell’allargamento e si guarda all’adesione del Montenegro [nel 2017], all’adesione della Macedonia del Nord [nel 2020]; è molto più facile a causa di dove si trovano questi paesi: non condividono i confini con la Russia. E ti mostra che la geografia conta in questi casi.
Ma ancora una volta, anche la Finlandia condivide un confine piuttosto consistente con la Russia, ed è stato accettato.
Landgraf: Esatto. E penso che questo parli del paradosso che i georgiani e gli ucraini possono giustamente affermare.
Per quanto riguarda l’Ucraina, questo dibattito tra asset e passività in materia di sicurezza sembra in qualche modo volgersi a favore dell’Ucraina, non crede? Perché molti esperti hanno affermato che l’Ucraina sarebbe una vera risorsa per la sicurezza della NATO, se aderisse, non tanto quando si tratta della Georgia.
Landgraf: Penso che l’argomento asset contro passività sia negli occhi di chi guarda. Certamente, dal punto di vista delle capacità militari, l’esercito ucraino ha svolto un lavoro straordinario nella difesa del suo paese. So che la controffensiva è ancora in corso e vedremo come andrà a finire. Ma le forze armate ucraine hanno mostrato capacità di adattamento e superamento, e resilienza: sono state davvero messe alla prova in battaglia. E da un punto di vista militare, sì, l’esercito ucraino, così com’è adesso, sarebbe una risorsa per le forze della NATO, per le missioni e le operazioni della NATO in tutto il mondo — una varietà di tipi di missioni dal mantenimento della pace al combattimento [e] tutto ciò che riguarda fra.
L’esercito della Georgia è in una situazione diversa. Per molti anni, la Georgia ha inviato le sue forze migliori nelle guerre in Iraq e in Afghanistan, e quelle hanno fornito opportunità per migliorare le capacità e partecipare ad addestramenti ed esercitazioni e per dimostrare l’interoperabilità in scenari di vita reale. Molto, penso che l’attenzione si sia spostata.
In realtà intendevo chiederlo. Sei stato distaccato sia in Iraq che in Afghanistan. E per molti, molti anni per la Georgia, parte dell’argomentazione sulla NATO è stata che la Georgia ha pagato il suo prezzo di ammissione con il sangue, sia in Georgia nel 2008 che poi in Afghanistan. Questo argomento è diventato obsoleto?
Landgraf: Penso che ci sia ancora interesse in quell’argomento. Penso che i georgiani siano giustificati nel sostenere questa argomentazione. Perché per le dimensioni dell’esercito georgiano e le dimensioni della Georgia e le capacità che ha, ha un esercito molto piccolo. E per molti anni ha inviato le sue migliori forze in entrambi i conflitti. Penso che valga qualcosa e il prezzo che la Georgia ha pagato è molto importante e non va dimenticato. Ora invece, col passare del tempo, i ricordi svaniscono; e la guerra in Afghanistan è ormai finita, la NATO non è direttamente impegnata in un conflitto come quello. In tal modo la Georgia ha eliminato l’opportunità di giustificare e garantire la sua inclusione nell’alleanza.
Teme che ci possa essere una sorta di stanchezza della NATO sia nella popolazione ucraina che in quella georgiana, e quanto potrebbe costare, geopoliticamente, all’Occidente?
Landgraf: Penso che ci sia stata questa discussione sulla stanchezza della NATO, sia all’interno della popolazione interna della Georgia e dell’Ucraina, ma anche all’interno dell’alleanza. Penso che sia importante che entrambe le parti si impegnino nuovamente, retoricamente e poi anche attraverso azioni concrete, nella relazione. Penso che sia il modo migliore in cui entrambe le parti possono opporsi alla Russia e mostrare alla Russia che nessun paese terzo, come dice la NATO, ha voce in capitolo su chi aderisce all’alleanza e chi no.
Un geopolitico “ci vogliono due per ballare il tango”, giusto?
Langravio: Esatto.
Ma sembra che le due parti o le tre parti, in questo caso, vogliano ballare su musiche diverse? Il DJ è un po’ perso?
Landgraf: Sì, sì. Proprio la scorsa settimana, in Georgia, la sensazione che ho avuto — e penso che ci fossero voluti molti anni — è che questa idea dell’integrazione dell’UE sembra molto più attraente dell’integrazione della NATO. Mi chiedo se la popolazione georgiana veda i benefici dell’integrazione nell’UE più di quanto non veda l’integrazione nella NATO. Molto di più le cose pratiche, come viaggiare senza visto e altri tipi di benefici pratici. Ma d’altra parte, la NATO porta una garanzia di sicurezza che l’UE ha almeno sulla carta ma non è mai stata attivata o implementata.
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